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Il ruolo del bilancio generale dell'Unione Europea
Il bilancio generale dell'Unione Europea (o bilancio comunitario) è l'atto che prevede ed autorizza ogni anno il finanziamento dell'insieme delle attività e degli interventi comunitari, quali la politica agricola comune (PAC), gli aiuti allo sviluppo delle regioni, le spese di ricerca, istruzione e formazione, le azioni d'aiuto e di cooperazione internazionale con il resto del mondo. Esso traduce, in termini di destinazione delle risorse, le priorità e gli orientamenti politici perseguiti dall'Unione Europea.
La teoria classica della finanza pubblica identifica tre funzioni di un bilancio federale, quale può considerarsi il bilancio dell’Unione Europea:
- la funzione allocativa: consiste nella fornitura di beni pubblici e nell’attuazione di politiche aventi effetti transnazionali che non potrebbero essere altrimenti realizzati in modo efficiente dai singoli Stati membri, o da privati. Esempi sono la politica agricola, la politica doganale, le reti transeuropee dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni;
- la funzione redistributiva: consiste in un trasferimento di risorse dai residenti di alcuni Stati membri (contributori netti) ad altri (beneficiari netti). Punta di diamante di tale attività sono le politiche regionali e di coesione;
- la funzione di stabilizzazione: consiste nell’attenuazione delle asperità dei cicli economici nazionali attraverso trasferimenti/prelevamenti temporanei a paesi in fase di accentuata recessione/espansione, o colpiti da catastrofi naturali (cosiddetta funzione assicurativa). Strumenti di tale politica sono i contributi legati al reddito (come la risorsa RNL o la risorsa IVA), o le spese legate al reddito o alla disoccupazione (come la maggior parte dei fondi strutturali e di coesione, o il “fondo di solidarietà” contro le catastrofi).
La struttura del bilancio generale dell'Unione Europea è disciplinata da una serie di principi ampiamente ispirati alle procedure finanziarie nazionali, presentando così molte affinità con i bilanci statali dei singoli Stati membri. La stesura e l'esecuzione del bilancio comunitario poggia infatti sui medesimi principi, in particolare:
il principio dell'unità: l'insieme delle spese e delle entrate dell'UE è riunito in un unico e solo documento, al fine di garantire un controllo efficace delle condizioni di utilizzazione delle risorse comunitarie. Il sistema finanziario dell’UE ha portato nel tempo all’unificazione degli strumenti finanziari. Mentre all’inizio le diverse Comunità (CECA, CEE, CEEA) disponevano di propri bilanci, con il trattato di fusione del 1970 permangono solo due strumenti finanziari: il bilancio generale e il bilancio operativo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA). Ancora oggi, tuttavia, alcuni elementi finanziari dell’UE, come la politica estera e di sicurezza comune, hanno regime speciale. E’ previsto inoltre che vi siano deroghe per gli organismi decentrati dell’UE (agenzie europee) che hanno un proprio bilancio;
il principio dell'universalità: l’insieme delle entrate del bilancio comunitario copre l’insieme degli stanziamenti di pagamento, ad eccezione di un numero limitato di entrate che sono destinate specificatamente a finanziare spese determinate. Le entrate e le spese devono essere iscritte in bilancio per l'importo integrale senza contrazione tra di loro;
il principio dell'annualità: le operazioni di bilancio sono raggruppate in un esercizio annuale, in modo da agevolare il controllo dell'attività dell'esecutivo europeo. Il bilancio comunitario è votato per un esercizio alla volta e gli stanziamenti di tale esercizio, per quanto concerne sia gli impegni che i pagamenti, devono essere utilizzati, in linea di principio, nel corso dello stesso esercizio;
il principio dell'equilibrio: le spese non devono superare le entrate, quindi le entrate previste per l'esercizio devono essere uguali agli stanziamenti di pagamento per lo stesso esercizio. L'UE non è autorizzata a ricorrere a prestiti per coprire un eventuale disavanzo;
il principio della specializzazione: ogni stanziamento deve avere una destinazione determinata ed essere assegnato ad un obiettivo specifico, al fine di evitare confusioni fra stanziamenti diversi;
il principio di una sana gestione finanziaria: è definito facendo riferimento ai principi di economia, efficienza ed efficacia;
il principio della trasparenza: il bilancio comunitario è redatto garantendo una buona informazione sull'esecuzione del bilancio e sulla contabilità.
Elementi di differenziazione dai bilanci statali dei singoli Stati membri sono invece la sua "scarsa" entità (dal 1999 il massimale complessivo delle risorse disponibili è stato fissato all’1,27% del prodotto nazionale lordo (PNL) totale degli Stati membri, rispetto ad una media del 45% circa dei bilanci statali) e l'obbligo del pareggio annuale ex-ante (che esclude in principio la possibilità di registrare deficit o surplus).
Nonostante la sua "scarsa" entità, il bilancio dell'Unione Europea si è più che raddoppiato negli ultimi dieci anni, passando dai circa 45,6 miliardi di euro del 1990 ai circa 99,68 miliardi di euro del 2003. Anche la sua composizione è notevolmente cambiata: fino agli anni '70, quando l'integrazione tra gli Stati consisteva in un'unione essenzialmente doganale, l'attività principale finanziata dal bilancio comunitario era la politica agricola, che da sola assorbiva quasi l'87% delle risorse. Man mano che si procedeva con l'integrazione commerciale e finanziaria e si completava il mercato interno, l'importanza delle spese agricole si é progressivamente ridotta a vantaggio delle politiche strutturali, volte a colmare i divari economico-sociali tra le diverse regioni dell'Unione Europea, il cui peso è oggi di circa il 34%.
Come viene stabilito il bilancio comunitario
Dal 1988, il bilancio annuale dell'Unione Europea è stabilito nel rispetto di un quadro finanziario a medio termine - le "prospettive finanziarie" - che definisce dei massimi annui per le diverse categorie di spese dell'Unione Europea. Nel 1999, nel quadro dei negoziati detti dell’Agenda 2000, relativi alle future priorità dell’Unione Europea, tra le quali la nuova fase dell’allargamento, sono state adottate le prospettive finanziarie per il periodo 2000-2006. Fissando i grandi orientamenti di bilancio per molti anni, questo quadro facilita l’adozione annuale del bilancio comunitario, per cui è peraltro necessario un accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea (i due rami dell’autorità di bilancio dell’UE) e la Commissione europea.
Le prospettive finanziarie costituiscono quindi l’inquadramento delle spese comunitarie su un periodo di più anni, risultano da un accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio e precisano l’ampiezza massima e la composizione delle spese comunitarie prevedibili. Le prospettive finanziarie sono inoltre oggetto di un adeguamento annuale ad opera della Commissione europea in funzione dell’evoluzione del prodotto nazionale lordo (PNL) dell’Unione Europea e dei prezzi. Merita sottolineare che le prospettive finanziarie non corrispondono ad un bilancio pluriennale, in quanto la procedura di bilancio annuale resta indispensabile per stabilire l’ammontare effettivo delle spese e la ripartizione tra le varie linee di bilancio.
Questa programmazione finanziaria pluriennale viene tradotta in un bilancio annuale attraverso una procedura nella quale intervengono la Commissione europea da un lato e il Consiglio dell'Unione europea e il Parlamento europeo dall'altro, che detengono il potere di decisione. Tutte le entrate di bilancio sono determinate ogni anno in funzione del totale delle spese decise dalle autorità di bilancio, rispettando rigorosamente il principio dell'equilibrio: le entrate sono strettamente uguali alle spese e il bilancio non può essere in deficit.
E' il trattato che istituisce la Comunità Europea, così come è stato modificato dal trattato di Amsterdam (articoli 268-280), che fissa la procedura con cui viene stabilito il bilancio: il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea decidono in merito alle entrate da acquisire e alle spese da erogare, e la Commissione europea cura l'esecuzione di bilancio sotto la propria responsabilità. La procedura del trattato viene precisata nella pratica da vari accordi interistituzionali intercorsi tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea e la Commissione europea: essi consentono di migliorare la cooperazione tra queste istituzioni per stabilire il bilancio annuale, in particolare decidendo in anticipo il modo in cui intendono esercitare le rispettive competenze riconosciutegli dal trattato. L’ultimo accordo interistituzionale attualmente in vigore, che risale al 6 maggio 1999 (noto come Agenda 2000), è valido per il periodo 2000-2006. Esso raccoglie e attualizza tutti gli accordi precedentemente intervenuti.
La procedura di approvazione del bilancio dell'Unione Europea è piuttosto complessa, e la normativa contabile ed istituzionale è dettagliata in un Regolamento del 2002. La Commissione europea elabora un "progetto preliminare di bilancio" (PPB) verso il mese di maggio, basandosi su una stima delle necessità e delle priorità politiche dell'Unione Europea e delle sue istituzioni per l'anno a venire. Questo documento è trasmesso al Consiglio dell'Unione europea, che lo esamina e vara verso il mese di luglio un "progetto di bilancio", che poi trasmette al Parlamento europeo.
A questo punto del processo, il bilancio annuale dell'UE viene discusso congiuntamente dal Consiglio dell'Unione europea e dal Parlamento europeo in due letture successive del progetto di bilancio. Per le “spese obbligatorie” (il 40% delle spese, in particolare il sostegno ai mercati agricoli) – che derivano obbligatoriamente dai trattati europei o dagli atti stabiliti in loro virtù – il Parlamento europeo può solo proporre modifiche al Consiglio dell’Unione europea, al quale spetta l’ultima parola nella fissazione del livello di tali spese. Per le altre spese, dette “non obbligatorie" (il 60% delle spese, in particolare le spese a favore delle regioni, della lotta contro la disoccupazione e dei programmi culturali e di istruzione) è il Parlamento europeo stesso che modifica il progetto di bilancio. Dopo due letture per ciascuna istituzione, è il Parlamento europeo che chiude i lavori (a dicembre) approvando il bilancio definitivo dell’UE ed assegnandone l'esecuzione alla Commissione europea. Spetta al Parlamento europeo, quindi, in ultima istanza adottare o respingere il bilancio nella sua integralità, il quale però non entra in vigore prima di essere firmato dal presidente del Parlamento stesso. In tal modo l’Unione Europea può usufruire delle risorse finanziarie di cui ha bisogno per l’anno successivo.
Il controllo finanziario dell’esecuzione del bilancio comunitario avviene a tre livelli: un controllo interno nell’ambito di ogni istituzione, un controllo esterno effettuato dalla Corte dei conti europea e una procedura di scarico da parte del Parlamento europeo. Le operazioni di spesa e di entrata del bilancio UE sono soggette, in primo luogo, ad un controllo interno, espletato in maniera indipendente nell'ambito di ciascuna istituzione europea. Il controllo interno mira a garantire a ciascuna istituzione il conseguimento degli obiettivi in maniera economica, efficace ed efficiente, una corretta tutela del patrimonio nonché la legittimità, la regolarità e la giustificazione delle operazioni.
Il controllo esterno è effettuato dalla Corte dei conti europea, che dispone del potere di controllare la legittimità e la regolarità dell'esecuzione del bilancio UE, nonché l'applicazione di una sana gestione finanziaria da parte delle istituzioni europee. Tale controllo non ha carattere giurisdizionale in quanto la stessa Corte non dispone di alcun potere di sanzione. Quando i controllori della Corte dei conti europea sospettano frodi o irregolarità, trasmettono al più presto le informazioni raccolte all’Ufficio per la lotta antifrode (OLAF) per i provvedimenti del caso. L’obiettivo di un controllo esterno consiste, da un lato, nel fornire la garanzia che i conti pubblici siano trasparenti ed affidabili e che le operazioni siano legittime e, dall’altro, nel valutare se le operazioni di gestione hanno permesso di conseguire gli obiettivi prestabiliti in maniera economica ed efficiente. Dopo la chiusura di ciascun esercizio, la Corte dei conti europea analizza l’esecuzione del bilancio dell’anno precedente e pubblica la propria relazione annuale. Il Consiglio dell’Unione europea esamina le osservazioni della Corte dei conti europea e trasmette una raccomandazione al Parlamento europeo.
La procedura di scarico costituisce l’elemento politico del controllo esterno dell’esecuzione del bilancio comunitario e consiste nella decisione con cui il Parlamento europeo “libera” la Commissione europea per la sua gestione dandole lo scarico sulla gestione dei fondi comunitari e chiudendo in tal modo il bilancio. Il Parlamento europeo procede annualmente a una valutazione della responsabilità politica della Commissione europea attraverso la propria commissione per il controllo dei bilanci (COCOBU), che esamina le osservazioni contenute nella relazione annuale della Corte dei conti europea e la raccomandazione sullo scarico del Consiglio dell’Unione europea. Dopo l’esame approfondito di tutta la documentazione, il Parlamento europeo adotta una risoluzione con cui accorda, rifiuta o rinvia lo scarico sull’esecuzione del bilancio alla Commissione europea. Tale risoluzione è accompagnata da una serie di osservazioni indirizzate alla Commissione europea, alle quali quest’ultima deve dare un seguito adeguato.
La Commissione europea è incaricata dell'esecuzione del bilancio comunitario, sotto la propria responsabilità e nel rispetto delle norme stabilite, in conformità del principio della sana gestione finanziaria. La gestione dei fondi comunitari può essere indiretta (decentramento della gestione agli Stati membri come nel caso dei fondi strutturali), o diretta, come in alcuni settori di politica interna e delle azioni esterne. I programmi europei sono attuati dalle varie Direzioni generali e dai Servizi della Commissione europea, i quali gestiscono, ciascuno nel proprio settore, gli stanziamenti previsti. La Direzione generale del bilancio ha il compito di definire la normativa finanziaria e di bilancio, di promuovere la sana gestione finanziaria all'interno della Commissione europea, di seguire la procedura annuale per lo stabilimento del bilancio e di presentare i conti annuali.
Le entrate dell’Unione Europea
In origine, al pari di quanto accade in altre organizzazioni internazionali, il bilancio comunitario dipendeva dai contributi finanziari a carico degli Stati membri; in seguito alla decisione del 21 aprile 1970, i contributi nazionali sono stati sostituiti dalle cosiddette "risorse proprie", ossia fonti di risorse finanziarie provenienti dagli Stati membri, che spettano di diritto all’Unione Europea, senza che siano necessarie apposite decisioni da parte delle autorità nazionali e che sono quindi prelevate direttamente presso gli agenti economici nazionali al fine di coprire il finanziamento delle politiche e delle spese comunitarie.
Con tale sistema è stato possibile attuare, a partire dal 1978, l’autonomia finanziaria dell’Unione Europea, per cui il bilancio comunitario non dipende più da contributi finanziari degli Stati membri (mezzo di controllo per gli Stati membri sulle politiche varate dall'UE), ma è integralmente finanziato da entrate proprie, nel rispetto di un limite massimo.
Il massimale delle risorse proprie, ovvero l’importo massimo che gli Stati membri corrisponderanno come contributo al bilancio dell’UE, viene fissato nella decisione sulle risorse proprie, che può essere modificata solo all’unanimità e deve essere ratificata dai parlamenti nazionali. Dal 1999 il massimale delle risorse proprie è stato fissato nella misura dell’1,27% del prodotto nazionale lordo (PNL) dell’Unione Europea ai prezzi di mercato. Successivamente, la decisione del Consiglio del 29 settembre 2000, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (2000/597/CE, Euratom), ed entrata in vigore il 1° gennaio 2002, ha previsto che, ai fini del bilancio comunitario e delle risorse proprie dell’UE vengano usati i dati più attendibili, per cui il PNL è definito come identico al reddito nazionale lordo (RNL), quale determinato dalla Commissione europea in applicazione del sistema europeo dei conti nazionali e regionali della Comunità europea rivisto nel 1995 (SEC 95). La stessa decisione prevede anche che il massimale delle risorse proprie, espresso in percentuale del RNL, è adeguato in modo da mantenere invariato, a seguito dell’applicazione del SEC 95, l’importo delle risorse finanziarie messe a disposizione dell’Unione Europea. Il massimale delle risorse proprie dell’1,27% del PNL è diventato, in seguito all’adeguamento, l’1,24% del RNL comunitario. Il livello del bilancio annuale dell’UE è solitamente inferiore a tale massimale (nel 2003 si è stabilito all’1,02% del RNL comunitario).
Attualmente le “risorse proprie” del bilancio dell'Unione Europea sono costituite da quattro entrate provenienti:
1) dai prelievi agricoli: si distinguono i "dazi agricoli" - che variano in funzione del prezzo del mercato mondiale e di quello europeo e che sono percepiti sulle importazioni di prodotti agricoli provenienti dai paesi terzi, nel contesto della politica agricola comune (PAC) - dai "contributi sullo zucchero" previsti nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero, ovvero i contributi alla produzione dello zucchero e dell'isoglucosio, che sono invece percepiti all'interno dell'UE;
2) dai dazi doganali, derivanti dalla tariffa doganale comune applicata agli scambi commerciali realizzati con i paesi terzi e che sono percepiti sulle importazioni alle frontiere esterne. I dazi doganali sui prodotti rientranti nel trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) fanno parte integrante di questa risorsa dal 1988;
3) dalla risorsa IVA: questa terza categoria di risorse venne attuata per la prima volta nel 1980 e risulta dall'applicazione di un aliquota uniforme, valida per tutti gli Stati membri, agli imponibili IVA armonizzati degli Stati membri, determinati secondo regole comunitarie. L'imponibile IVA da prendere in considerazione a tal fine è limitato al 50% del PNL di ciascuno Stato membro. Si tratta di un contributo degli Stati membri corrispondente al teorico prodotto di un'IVA percepita all'aliquota dell'1% su una base imponibile armonizzata. Tale tasso massimo di richiamo della risorsa IVA è stato ridotto dall’1% allo 0,75% nel periodo 2002-2003 ed è passato allo 0,50% dal 2004 in poi;
4) dalla risorsa RNL (reddito nazionale lordo): risulta dall’applicazione di un’aliquota uniforme – fissata nel quadro della procedura di bilancio, tenuto conto di tutte le altre entrate – alla somma dei RNL di tutti gli Stati membri, ai prezzi di mercato. La crescita delle spese, ponendo seri problemi di sostenibilità del bilancio comunitario, ha reso necessaria l'istituzione, nel 1988, di una quarta risorsa basata sul prodotto nazionale lordo (PNL), dal 2002 reddito nazionale lordo (RNL) di ogni Stato membro, come precedentemente precisato. La risorsa RNL non costituisce una "risorsa propria", essendo un contributo versato direttamente dallo Stato membro ed ha carattere di complementarietà, in quanto fissata in funzione di tutte le altre entrate del bilancio comunitario, quindi in funzione dello scarto tra le spese e il gettito delle altre risorse. Questo sistema permette all’UE di finanziare in maniera stabile e continua tutte le proprie politiche.
Esistono inoltre le cosiddette "entrate specifiche", provenienti dalla normale attività dell'Unione Europea e derivate da imposte e contributi a carico dei funzionari europei, dalle ammende inflitte a imprese per ostacolo alla concorrenza, da interessi e garanzie, tasse varie, prelievi e canoni comunitari. Il sistema delle risorse proprie comprende, inoltre, anche un meccanismo specifico per la correzione degli squilibri di bilancio del Regno Unito, il quale in varie occasioni ha subito modifiche che lo hanno reso sempre più complesso e meno trasparente.
Nel quadro del bilancio comunitario del 2003, le entrate dell’Unione Europea sono state di circa 99,68 miliardi di euro, di cui il 43% proveniente dalla risorsa RNL, il 38,3% dalla risorsa IVA, il 14,8% dai dazi doganali e l’1,8% dalle entrate agricole.
Le spese dell'Unione Europea
Il bilancio comunitario stabilisce l'ammontare di spesa assegnato a ciascun settore in cui opera l'Unione Europea. Le spese comunitarie sono espresse in:
- stanziamenti di impegno, che sono gli importi autorizzati in favore di programmi o progetti che creano un vero e proprio impegno dell’UE nei confronti di un beneficiario. Questi importi vengono impegnati nell’esercizio in cui sono decisi, ma saranno pagati gradualmente nel corso degli anni, con il procedere dell’esecuzione del programma e del progetto;
- stanziamenti di pagamento, che sono invece fondi liquidi che vengono forniti dagli Stati membri e che possono essere spesi solo nell’arco di un determinato esercizio, quindi esprimono la reale possibilità di spesa nell’anno in corso. Essi sono oggetto di un’autorizzazione finanziaria annuale.
Gli stanziamenti di pagamento sono di importo generalmente inferiore rispetto agli stanziamenti di impegno, poiché il bilancio comunitario aumenta e alcuni progetti non vengono concretamente eseguiti. Il bilancio dell’Unione Europea per l’esercizio 2003 stabiliva 99,68 miliardi di euro in stanziamenti di impegno e 97,5 miliardi di euro in stanziamenti di pagamento.
Il sistema finanziario comunitario si basa su una programmazione a medio termine delle spese (quadro finanziario), che stabilisce i massimali per le diverse categorie di spese comunitarie: agricoltura, politica di coesione, politiche interne dell’Unione Europea, politica esterna e preparazione dell’allargamento In generale vengono individuate sette grandi categorie di spesa (chiamate "rubriche"):
1. le spese agricole;
2. le spese per le azioni strutturali;
3. le spese per le altre politiche interne;
4. le spese per le azioni esterne;
5. le spese per gli aiuti preadesione ai paesi candidati;
6. le spese amministrative;
7. riserve (monetaria, per aiuti d'urgenza, per garanzie).
Parte preminente delle risorse è destinata al finanziamento della politica agricola comune (PAC), storicamente la più dotata delle politiche europee, anche se globalmente la quota delle spese agricole sul bilancio totale dell'Unione Europea è in questi ultimi anni sensibilmente diminuita (si è progressivamente passati dal 70% dei primi anni '80 all'attuale 44,9% nel 2003, per un ammontare di 44,78 miliardi di euro), a causa del forte sviluppo delle altre politiche comunitarie (come la politica sociale, la politica regionale, la ricerca e l'innovazione, l'ambiente) e in seguito alle riforme della politica agricola, intese a prevenire le spese eccessive e l'accumularsi di prodotti eccedentari invendibili, nonché della volontà di stabilizzare la spesa agricola. Nel 2000, il Consiglio europeo straordinario di Lisbona ha sostanzialmente confermato la tendenza a ridurre nel tempo la quota di risorse destinata alla PAC a favore di nuovi obiettivi per l'Europa, quali la crescita sostenibile e la competitività.
Le spese per le azioni strutturali, corrispondenti alla politica di coesione e ai fondi strutturali, costituiscono la seconda voce di bilancio in ordine di grandezza, coprendo il 34% circa del bilancio comunitario, per un ammontare di 33,98 miliardi di euro. La politica di coesione economica e sociale è diventata uno degli obiettivi principali della costruzione europea. Gli strumenti finanziari attraverso cui essa si realizza sono i fondi strutturali (Fondo europeo di sviluppo regionale, Fondo sociale europeo, Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), strumento finanziario di orientamento della pesca), cui viene destinato circa l’82% degli aiuti strutturali, ed il Fondo di coesione (8%), creato nel 1993 per gli Stati membri il cui PNL pro capite è inferiore al 90% della media europea.
Le spese per le altre politiche interne all'Unione Europea, che servono ad accompagnare la realizzazione del grande mercato interno, rappresentano invece il 6,8% del bilancio comunitario, per un ammontare di 6,79 miliardi di euro. Queste spese sono di natura molto diversa e riguardano (in ordine decrescente secondo l'ammontare di spesa): la ricerca e lo sviluppo tecnologico; le reti transeuropee dei trasporti, dell'energia e delle telecomunicazioni; l'istruzione e la formazione professionale; la gioventù; la protezione dell'ambiente; l'audiovisivo; la cultura; l'informazione e la comunicazione.
La politica esterna dell'Unione Europea si rivolge ai paesi del resto del mondo e mira al rafforzamento del loro sviluppo economico e sociale. Le spese per le azioni esterne, che comprendono gli interventi a favore di paesi terzi incluse le azioni a carattere umanitario e di cooperazione con paesi in via di sviluppo, rappresentano il 5% circa del bilancio comunitario, per un ammontare di 4,95 miliardi di euro. L’UE finanzia lo sviluppo economico in numerosi paesi di tutto il mondo, ma con particolare attenzione alle esigenze dei suoi vicini immediati nel bacino mediterraneo, nell’Europa dell’Est e nei Balcani. Inoltre, ogni anno si spendono in media 500 milioni di euro in aiuti umanitari, per esempio per interventi di emergenza in caso di carestie e per soccorsi dopo terremoti.
Va precisato che un bilancio totalmente a sé stante, gestito dalla Commissione europea, finanzia la cooperazione con gli Stati dell’Africa, dei Carabi e del Pacifico (ACP), che hanno concluso con l’Unione Europea l’accordo di Cotonou relativo agli scambi commerciali, all’assistenza tecnica e agli aiuti finanziari. In questo caso si tratta di fondi versati dagli Stati membri, espressamente per tale scopo, al Fondo europeo di sviluppo (FES), che dispone di un bilancio specifico, distinto dal bilancio generale dell’Unione Europea.
Le spese per l'aiuto preadesione, rivolte ai dieci paesi candidati ad entrare nell'Unione Europea nel 2004, coprono invece il 3,4% del bilancio comunitario, per un ammontare di 3,38 miliardi di euro. Ad esempio, il programma Phare, che dal 1989 fornisce assistenza ai paesi candidati dell’Europa centrale ed orientale, agevola l’attuazione dell’acquis comunitario utilizzando una dotazione annuale di circa 1,5 miliardi di euro. Nel quadro del programma Sapard, l’UE stanzia oltre 500 milioni di euro all’anno a favore dello sviluppo agricolo e rurale, mentre tramite il programma Ispa vengono stanziati oltre 1 miliardo di euro all’anno per gli investimenti a favore dell’ambiente e delle infrastrutture dei trasporti dei paesi candidati.
Le spese amministrative riguardano il funzionamento dell'insieme delle istituzioni europee e sono legate ai salari e alle pensioni dei funzionari, agli immobili e alle attrezzature. Esse rappresentano circa il 5,4% del totale delle spese comunitarie, per un ammontare di 5,36 miliardi di euro.
Il restante 1% è dedicato alle riserve, che sono rappresentate dalla riserva monetaria del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione garanzia (FEAOG), dalla riserva per il finanziamento del Fondo di garanzia sui prestiti e dalla riserva per gli aiuti urgenti nei paesi terzi (tutte oggetto di disposizioni specifiche).
Il sistema delle prospettive finanziarie
L’equilibrio politico ed istituzionale del regime finanziario dell’Unione Europea è andato degenerando progressivamente negli anni ’80. Questo periodo è stato infatti caratterizzato da tensioni vieppiù intense, tradottesi in un funzionamento sempre più impervio della procedura di bilancio e in uno scarto crescente fra le risorse proprie e il fabbisogno dell’UE. Le successive crisi di bilancio hanno indotto le istituzioni europee a convenire un metodo destinato a migliorare lo svolgimento della procedura di bilancio, nel rispetto della disciplina di bilancio. Con un accordo interistituzionale, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea hanno deciso di stabilire in anticipo le grandi categorie di spesa per il periodo successivo, definendo in tal modo un quadro delle spese comunitarie che prende il nome di “prospettive finanziarie”.
Le prospettive finanziarie rappresentano una programmazione finanziaria pluriennale che circoscrive la spesa dell’Unione Europea, indicando l’ampiezza massima e la composizione delle spese comunitarie prevedibili. Tale programmazione è obbligatoria in quanto i massimali della prospettiva finanziaria devono essere rispettati nella procedura annuale di bilancio. E’ concordata dal Parlamento europeo, dal Consiglio dell’Unione europea e dalla Commissione europea, e stabilisce, nel rispetto dei massimali sulle risorse proprie attribuiti all’UE, importi massimi per rubrica di spesa entro i quali va formulato il bilancio annuale per il periodo in questione.
La prospettiva finanziaria traduce dunque in termini finanziari le priorità fissate per le politiche dell’UE e, al tempo stesso, costituisce uno strumento di disciplina e pianificazione del bilancio e determina i limiti cui sottoporre il finanziamento del bilancio comunitario.
Finora sono stati conclusi tre accordi interistituzionali, rispettivamente nel 1988, nel 1992 e nel 1999:
- le prospettive finanziarie 1988-1992 (pacchetto Delors I);
- le prospettive finanziarie 1993-1999 (pacchetto Delors II);
- le prospettive finanziarie 2000-2006 (Agenda 2000).
Il meccanismo delle prospettive finanziarie ha lo scopo di rafforzare la disciplina di bilancio, di contenere l’aumento totale delle spese comunitarie e di contribuire all’armonioso svolgimento della procedura annuale di bilancio. A tal fine, le prospettive finanziarie pongono due limitazioni:
stabiliscono il massimale di spesa per ciascuna rubrica di bilancio comunitario, con il fine di evitare che una delle aree di cui si compone complessivamente il bilancio comunitario possa essere finanziata con i fondi destinati ad un’altra linea di intervento;
pongono un limite per il massimale di spese globali di cui l’Unione Europea può farsi carico in un determinato esercizio, che viene ottenuto ovviamente come somma dei massimali delle differenti rubriche di bilancio. Dai massimali relativi a ciascuna linea di azione si ottiene un massimale globale degli stanziamenti per impegni (attualmente l’1,24% del RNL comunitario). Tale grandezza viene determinata ogni anno funzionalmente alla stima del rapporto tra pagamenti ed impegni.
Per il corretto funzionamento del sistema delle prospettive finanziarie il meccanismo prevede di stabilire, in base alla previsione relativa al RNL comunitario, l’incidenza percentuale del massimale degli stanziamenti per pagamenti sul RNL stimato. Ciò permette di avere un termine di paragone tra tale grandezza, che configura le spese che l’Unione Europea si impegna a sostenere, e le risorse proprie dell’UE stessa. Le risorse proprie, infatti, calcolate anch’esse funzionalmente all’andamento del RNL comunitario, risultano in tal modo confrontabili con le spese previste, e ciò permette di stabilire la compatibilità tra spese e risorse proprie dell’UE. Va specificato che il massimale delle risorse proprie non può essere superato. A tal proposito, tra quest’ultimo ed il massimale degli stanziamenti per pagamenti, viene inserito il margine per le spese impreviste, che è necessario a far fronte a due ordini di problemi:
- l’eventuale insorgenza di spese impreviste, cui può farsi fronte con un eventuale riesame delle prospettive finanziarie;
- l’eventualità che si verifichi una crescita economica più debole di quanto previsto. Qualora infatti ciò si verificasse, il massimale degli stanziamenti per pagamenti, che è un importo assoluto, può essere finanziato per tramite del margine per le spese impreviste nell’ambito comunque del limite massimo delle risorse proprie espresso in percentuale del RNL.
L’Agenda 2000
Le ultime prospettive finanziarie sono frutto di un accordo interistituzionale che rappresenta il nucleo centrale delle misure finanziarie dell'Agenda 2000. Grazie a questo accordo (scaturito dall'intesa politica raggiunta al vertice di Berlino nel marzo 1999) l'Unione Europea potrà ampliarsi e consolidare le proprie politiche nel rispetto di regole finanziarie rigorose.
Agenda 2000 è un programma d’azione adottato dalla Commissione europea in data 15 luglio 1997 per rispondere alla richiesta del Consiglio europeo di Madrid (dicembre 1995) di presentare sia un documento d’insieme sull’allargamento e sulla riforma delle politiche comuni, sia un documento sul futuro contesto finanziario dell’Unione Europea a decorrere dal 31 dicembre 1999. Al documento è anche allegato il parere della Commissione europea sulle candidature di adesione con riguardo all’insieme delle questioni che l’UE dovrà affrontare agli inizi del XXI secolo. Nell’ottobre 1998 la Commissione europea ha completato i documenti presentati a titolo dell’Agenda 2000 con una relazione sul funzionamento del sistema delle risorse proprie.
L’Agenda 2000 è articolata in tre sezioni:
la prima affronta la questione del funzionamento dell’Unione Europea, in particolare la riforma della politica agricola comune e della politica di coesione economica e sociale. Contiene inoltre raccomandazioni per far fronte alla sfida dell’allargamento nelle migliori condizioni e propone di porre in essere un nuovo assetto finanziario per il periodo 2000-2006;
la seconda propone una strategia di preadesione rafforzata, integrandovi due nuovi elementi: la partnership per l’adesione e la più ampia partecipazione dei paesi candidati a programmi comunitari ed ai meccanismi di applicazione dell’acquis comunitario;
la terza prevede uno studio di impatto sugli effetti che l’allargamento avrà sulle politiche dell’Unione Europea.
In queste tre aree la Commissione europea ha presentato una ventina di proposte legislative nel 1998. Nel marzo 1999 il Consiglio europeo di Berlino è pervenuto ad un accordo politico globale su questo pacchetto di proposte, il che ha consentito la loro integrale adozione entro la fine dell’anno. Queste misure, la cui validità si estende dal 2000 al 2006, riguardano quattro settori strettamente connessi:
- la riforma della politica agricola comune;
- la riforma della politica strutturale;
- gli strumenti di preadesione;
- il quadro finanziario.
Pur non tenendo conto delle spese connesse a nuove adesioni prima che queste si siano effettivamente realizzate, le prospettive finanziarie 2000-2006 presentano nondimeno tre interessanti caratteristiche nella prospettiva dell’allargamento:
- il finanziamento agricolo sarebbe rafforzato per inglobare una nuova politica di sviluppo rurale, nonché misure veterinarie, uno strumento agricolo di preadesione ed un margine lasciato disponibile nella prospettiva dell’allargamento;
- la dotazione dei fondi strutturali destinata ai quindici Stati membri sarà progressivamente diminuita a partire dal 2002, concentrando le priorità su un numero più limitato di regioni. Inoltre le azioni strutturali comprenderanno un nuovo strumento di preadesione;
- l’ammontare assegnato alle azioni esterne aumenterà del 2% all’anno, al fine di far fronte, in particolare, all’aumento degli aiuti alla preadesione nell’ambito del programma Phare. Inoltre, le dotazioni previste per gli aiuti di preadesione (Phare, Ispa, Sapard) resteranno immutate indipendentemente dal numero dei paesi candidati che diventeranno membri dell’Unione Europea entro la fine del 2006. In questo modo le risorse potranno concentrarsi sui paesi che più ne hanno bisogno.
Infine, grazie ad una più severa disciplina di bilancio, verrà mantenuto, fino al 2006, il massimale della spesa pari all’1,24% del RNL comunitario.
Le prospettive finanziarie 2000-2006 hanno dovuto affrontare il problema dell'allargamento ad est dell’Unione Europea, con l'accesso di dieci nuovi Stati membri, senza rimettere comunque in discussione le principali priorità attuali dell’Unione Europea. Le spese complessivamente impegnate per questi paesi superano i 40 miliardi di euro. Dal punto di vista finanziario, prima del loro effettivo ingresso nell'Unione Europea (il 1° maggio 2004) i paesi candidati hanno usufruito di un aiuto preadesione, che continuerà poi a vantaggio degli altri paesi non ancora membri. Dopo l'ingresso nella UE, i dieci nuovi paesi membri dovranno contribuire al bilancio secondo le stesse regole seguite dai vecchi Stati membri, le spese invece entreranno a regime in modo differenziato.
Mentre fino al 2006 i flussi finanziari relativi ai vecchi Stati membri rimarranno sostanzialmente soggetti alle vecchi regole (in virtù di un principio di "impermeabilità" tra le spese per i 15 e quelle per i nuovi 10), una grande incertezza esiste riguardo ai principi guida che informeranno le prossime prospettive finanziarie (2007-2013), da finalizzare entro il giugno del prossimo anno. L'entrata di dieci paesi membri relativamente poveri rischia di stornare verso questi ultimi molti flussi di natura redistributiva da paesi o regioni attualmente in condizioni di povertà relativa, come il Sud Italia, gran parte della Spagna ed il Portogallo.
Nonostante le sue molteplici funzioni ed implicazioni, non bisogna tuttavia sopravvalutare l'importanza dei flussi di bilancio UE nel valutare i costi ed i benefici delle politiche europee. Molti benefici netti, che non transitano attraverso il bilancio comunitario, derivano infatti dal diritto comunitario derivato, come i regolamenti sulla concorrenza, la politica monetaria o l'ampliamento del mercato interno.
Verso un nuovo quadro finanziario 2007-2013
Il 10 febbraio del 2004, la Commissione europea ha presentato a Strasburgo il progetto relativo alle prossime prospettive finanziarie, volte a definire gli obiettivi e le risorse di bilancio da conferire all'Unione Europea per il periodo 2007-2013.
Secondo il progetto sono tre le sfide con cui l'Europa dovrà confrontarsi nel periodo fra il 2007 e il 2013:
- lo sviluppo sostenibile;
- la tutela degli interessi dei cittadini;
- il rafforzamento del ruolo dell’Unione Europea a livello internazionale.
Per perseguire questi obiettivi, l'Europa dovrà affrontare delle spese che nel 2013 raggiungeranno i 143,1 miliardi di euro. Nell'arco dei 7 anni, nonostante le nuove necessità economiche dettate dall'allargamento, il budget comunitario non supererà la soglia attuale dell'1,14% del RNL europeo.
La Commissione europea propone una nuova strutturazione delle rubriche, che sono delle grandi categorie di spesa, per il periodo successivo al 2006, che si basa sulla strategia politica dell'Unione Europea. In altre parole, la ripartizione della spesa totale dovrà rispecchiare le principali priorità politiche stabilite per il periodo in questione.
In base al progetto della Commissione, la nuova struttura di bilancio dovrebbe essere suddivisa in cinque rubriche, il che dovrebbe rendere più flessibile il sistema, nonché consentire un utilizzo più efficace delle risorse. Le cinque rubriche delle prospettive finanziarie 2007-2013, il cui totale degli stanziamenti d'impegno è pari a 1.025 miliardi di euro per i 7 anni (mentre il totale degli stanziamenti di pagamento ammontano a circa 929 miliardi di euro), sono le seguenti:
Sviluppo sostenibile: per questa rubrica è previsto un aumento della spesa dai 59,67 miliardi di euro del 2007 ai 76,78 del 2013. Questa rubrica verrà suddivisa in due campi politici: il primo riguarderà le spese finalizzate al miglioramento della competitività, al potenziale di crescita dell'UE e all'impiego, mentre il secondo sarà focalizzato sugli interventi studiati per favorire la coesione, lo sviluppo regionale e l'integrazione dei nuovi Stati membri;
Conservazione e gestione delle risorse naturali: in relazione a tale rubrica vi sarà un passaggio dai 57,18 miliardi di euro del 2007 ai 57,8 previsti per il 2013, segnando quindi un aumento meno considerevole che non nel caso della porzione del bilancio dedicata allo sviluppo sostenibile. I quattro settori della rubrica riguardano: le spese agricole di mercato, i fondi di sviluppo rurale, gli aiuti per il settore ittico e gli stanziamenti per la protezione dell'ambiente. La Commissione europea ha peraltro confermato di voler creare un Fondo unico di sviluppo rurale, che permetterebbe di contribuire ad azioni connesse all'agricoltura;
Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia: tale rubrica dovrà riguardare principalmente lo sviluppo di politiche comuni nel settore dell'asilo e dell'immigrazione, e richiederà un progressivo passaggio dai 1,63 miliardi di euro del 2007 ai 3,62 del 2013;
L'Unione Europea come partner mondiale: questa rubrica raggruppa tutte la azioni esterne, compresi gli strumenti di preadesione, l'integrazione del Fondo europeo di sviluppo (FES) nel bilancio dell'UE e le riserve attuali destinate agli aiuti d'urgenza e alla garanzia di prestito. Gli investimenti necessari oscilleranno fra gli 11,4 miliardi di euro del 2007 e i 15,74 del 2013. Tramite gli stanziamenti iscritti a tale rubrica la Commissione europea prevede di operare una vera e propria riforma della propria politica di aiuti esterni, con la creazione di nuovi strumenti nel settore della cooperazione e dello sviluppo economico, in quello della stabilità e in quello della preadesione, con l’obiettivo di sostituire, per quel che riguarda tal ultimo ambito, i programmi Phare, Ispa e Sapard). Bruxelles prevede inoltre di creare nuovi strumenti specifici dedicati agli aiuti umanitari e allo sviluppo dei paesi vicini;
Amministrazione: in quest’ultima rubrica confluiranno le spese amministrative, che includono le spese delle istituzioni diverse dalla Commissione europea, le pensioni e le scuole europee. La novità consiste nel fatto che le spese amministrative della Commissione europea vengono inserite direttamente nelle corrispondenti rubriche operative e non iscritte nella presente rubrica. Tali fondi, che cresceranno dai 3,67 miliardi di euro del 2007 ai 4,5 del 2013, saranno utilizzati per il buon funzionamento delle istituzioni, per le spese previdenziali per i funzionari UE e per le scuole europee.
La Commissione europea propone inoltre di fissare le prospettive finanziarie, a partire dal 2013 per un periodo di 5 anni, il che sarebbe maggiormente conforme al ritmo istituzionale dato che il mandato della Commissione europea e del Parlamento europeo è di 5 anni. E’ stato inoltre proposto di inserire il Fondo di solidarietà nel quadro finanziario (all’interno della rubrica 1b: coesione per la crescita e l’occupazione).
Va infine ricordato che la decisione del Consiglio del 29 settembre 2000, relativa al sistema delle risorse proprie, ritiene opportuno l’avvio da parte della Commissione europea, anteriormente al 1° gennaio 2006, di un riesame generale del funzionamento del sistema delle risorse proprie, accompagnato, se necessario, da adeguate proposte, alla luce di tutti i fattori pertinenti, compresi gli effetti dell’allargamento sul finanziamento del bilancio dell’Unione Europea, l’opportunità di modificare la struttura delle risorse proprie creando nuove risorse proprie autonome, nonché la correzione degli squilibri di bilancio accordata al Regno Unito.
Per quanto riguarda il sistema delle risorse proprie, la Commissione europea ha già preso atto delle critiche espresse, quali la mancanza di trasparenza o la complessità, ma sottolinea il buon funzionamento del sistema da un punto di vista finanziario, in quanto ha realizzato il suo principale obiettivo, quello cioè di garantire la stabilità delle risorse. Secondo la Commissione europea, una risorsa fiscale trasparente, a carico dei cittadini dell’Unione Europea e/o degli operatori economici, potrebbe sostituire in parte i contributi RNL. Sono possibili tre ipotesi per il futuro, anche qualora la Commissione europea non dovesse proporre una nuova risorsa propria nel quadro delle prospettive finanziarie 2007-2013, ovvero:
- un’imposta sui redditi societari;
- una vera e propria risorsa IVA;
- un’imposizione dei prodotti energetici.
Per correggere gli squilibri di bilancio, la Commissione europea propone infine un meccanismo di correzione generalizzata volto a correggere i contributi netti che oltrepassano un determinato massimale predefinito di “solidarietà finanziaria” appropriata, calcolato in percentuale del RNL, in funzione della prosperità relativa degli Stati membri.
Fonte: Commissione europea, L'Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?, febbraio 2000, Bruxelles; sito web della Commissione europea, DG Bilancio.
Links utili
Commissione europea, Direzione generale Bilancio
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