Le istituzioni dell'Unione Europea
Con il recente allargamento avvenuto il 1° maggio 2004, l’Unione Europea (UE) è passata da quindici a venticinque paesi membri. In solo mezzo secolo di esistenza l’UE è diventata una grande potenza commerciale e un’autorità mondiale in settori come la protezione ambientale e l’aiuto allo sviluppo.
Il successo dell’UE deve molto alla sua natura, unica nel suo genere, e al modo in cui opera. L’Unione europea non è, infatti, una federazione di Stati o semplicemente un organismo per la cooperazione tra i governi, ma è qualcosa di più rispetto ad altre note organizzazioni internazionali. I paesi che costituiscono l’UE (gli “Stati membri”) conservano la propria natura di nazioni sovrane indipendenti e uniscono le loro sovranità per guadagnare una forza e un’influenza mondiale che nessuno di essi potrebbe acquisire da solo.
Nella pratica, mettere insieme le sovranità significa che gli Stati membri delegano alcuni dei loro poteri decisionali alle istituzioni europee da loro stessi create in modo che le decisioni su questioni specifiche di interesse comune possano essere prese democraticamente a livello europeo. Tale unione delle sovranità viene chiamata anche “integrazione europea”.
Le tre principali istituzioni decisionali dell’Unione Europea sono:
Il Parlamento europeo, che rappresenta i cittadini dell’Unione Europea ed è eletto direttamente da essi;
il Consiglio dell’Unione europea, che rappresenta i governi dei singoli Stati membri;
la Commissione europea, motore ed organo esecutivo che rappresenta e tutela gli interessi generali dell’Unione Europea.
Tale “triangolo istituzionale” dà vita a politiche e leggi (direttive, regolamenti e decisioni) che si applicano in tutta l’Unione Europea. Di norma, la Commissione europea propone le nuove leggi dell’UE che spetta al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea adottare.
Completano il sistema altre due istituzioni che svolgono un ruolo vitale:
la Corte di giustizia delle Comunità europee, che fa rispettare le leggi europee;
la Corte dei conti europea, che verifica che la gestione del bilancio dell'Unione Europea sia sana e corretta.
Queste cinque istituzioni devono operare sulla base delle norme e delle procedure stabilite dai trattati, che sono approvati dai capi di Stato e di governo degli Stati membri e ratificati dai loro parlamenti. Ciascuna legge europea si basa su un articolo specifico del trattato, la cosiddetta "base giuridica" della legislazione dell'UE.
I trattati sono la base di tutte le attività dell’Unione Europea. Quando si rende necessario il riesame e la modifica dei trattati, viene convocata una conferenza speciale dei governi nazionali dell’UE (una “conferenza intergovernativa” o CIG). I trattati sono stati modificati ogni volta che nuovi Stati membri hanno aderito. Inoltre, ogni dieci anni circa, i trattati sono stati modificati per riformare le istituzioni dell’UE e hanno attribuito loro nuove sfere di competenza. L’ultimo trattato, il trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 dai capi di Stato e di governo dei paesi membri ed entrato in vigore il 1° febbraio 2003, ha modificato ulteriormente i trattati precedenti razionalizzando il sistema istituzionale dell’UE per far sì che esso possa continuare a funzionare in maniera efficace dopo l’allargamento del 2004.
Gli organi dell'Unione Europea
Le principali istituzioni europee sono affiancate poi da altri sei organi importanti, che svolgono funzioni specializzate:
il Comitato economico e sociale europeo (CESE), organo consultivo che è portavoce delle opinioni della società civile organizzata su questioni economiche e sociali. E' costituito da rappresentanti dei datori di lavoro e dei sindacati;
il Comitato delle regioni (CdR), organo consultivo che è portavoce delle opinioni degli enti regionali e locali. E' composto da rappresentanti degli enti locali e regionali;
la Banca centrale europea (BCE), organo finanziario che è responsabile della politica monetaria europea e della gestione dell’euro;
la Banca europea per gli investimenti (BEI), organo finanziario che contribuisce al conseguimento degli obiettivi dell’Unione Europea tramite il finanziamento di progetti di investimento;
il Mediatore europeo, che difende i cittadini e le organizzazioni dell’UE dalla cattiva amministrazione;
Il Garante europeo della protezione dei dati, che assicura che le istituzioni e gli organi dell'UE, nel trattamento dei dati personali, rispettino il diritto alla vita privata delle persone.
E’ facile fare confusione sulle funzioni di ciascun organo europeo, soprattutto quando ci sono organi molto diversi ma con nomi molto simili, come i tre “Consigli”:
il Consiglio europeo è un organo politico la cui funzione è imprimere all'Unione Europea l'impulso necessario al suo sviluppo e definire gli orientamenti politici generali. E' costituito dai capi di Stato e di governo (vale a dire i presidenti e/o i primi ministri) di tutti i paesi dell’UE, più il presidente della Commissione europea. Il Consiglio europeo si riunisce, di norma, quattro volte all’anno per concordare la politica globale dell’UE ed esaminare i progressi realizzati. E’ il più importante organo politico dell’Unione europea ed è per questo che le sue riunioni sono spesso chiamate “vertici”;
il Consiglio dell’Unione europea, precedentemente noto come Consiglio dei ministri, è un’istituzione costituita dai ministri dei governi di tutti i paesi dell’UE. Il Consiglio dell’Unione europea si riunisce periodicamente per prendere decisioni articolate e per approvare leggi europee;
il Consiglio d’Europa non è un’istituzione dell’UE. E’ un’organizzazione intergovernativa che si pone, tra l’altro, l’obiettivo di tutelare i diritti umani, di promuovere la diversità culturale dell’Europa e di combattere problemi sociali come il pregiudizio razziale e l’intolleranza. Una delle prime realizzazioni dell’istituzione, che è stata creata nel 1949, è stata l’elaborazione della Convenzione europea dei diritti umani. Il Consiglio d’Europa ha istituito, al fine di permettere ai cittadini di esercitare i loro diritti ai sensi della Convenzione, la Corte europea per i diritti umani. Fanno parte di questo Consiglio 46 Stati, tra cui gli Stati membri dell'UE e 21 Stati dell'Europa centrale e dell'Est, che gli conferiscono una dimensione pan-europea. La sede è il Palais de l’Europe a Strasburgo.
Gli organi interistituzionali e le agenzie dell'Unione Europea
Completano il sistema istituzionale dell'Unione Europea una serie di organi interistituzionali e di organismi decentrati (le agenzie):
L'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee è la casa editrice delle istituzioni e degli altri organi dell'Unione Europea. E' responsabile della pubblicazione, stampa e distribuzione delle informazioni sull’Unione Europea e le sue attività;
L’Ufficio di selezione del personale delle Comunità europee assume il personale per le istituzioni dell’Unione Europea e gli altri organismi europei;
Le agenzie sono organismi di diritto pubblico europeo, distinte dalle istituzioni europee e dotate di personalità giuridica. Sono istituite con atto di diritto derivato e svolgono compiti di natura tecnica o scientifica, ovvero un compito specifico di gestione, enunciato nell'atto costitutivo. Non tutte contengono il termine "agenzia" nella loro denominazione ufficiale e per designarle vengono utilizzati termini vari quali centro, istituto, fondazione, ufficio, autorità e osservatorio.
Attualmente sono 20 gli organismi decentrati dell'UE che rispondono alla definizione di agenzia. Due sono state istituite nel quadro della politica estera e di sicurezza comune. Altre due (Europol e Eurojust) svolgono un ruolo cruciale nella cooperazione fra i paesi UE nel settore della giustizia e affari interni. Le rimanenti 16 sono definite agenzie della Comunità europea (o agenzie comunitarie) in quanto svolgono compiti rientranti nell'ambito comunitario:
L’Istituto dell'Unione europea per gli studi sulla sicurezza, con sede a Parigi, e il Centro satellitare dell’Unione europea, con sede a Torrejón de Ardoz in Spagna, sono due agenzie, operative dal 2002, per lo svolgimento di compiti specifici connessi alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell'Unione Europea;
L'Europol (l'Ufficio europeo di polizia) e l'Eurojust (Organismo europeo per il consolidamento della cooperazione giudiziaria), con sede entrambe all'Aja, nei Paesi Bassi, sono due agenzie che svolgono compiti altamente specifici ai fini del dialogo, dell'assistenza reciproca, delle comuni strategie e della cooperazione tra forze di polizia, dogane, servizi per l'immigrazione e le amministrazioni giudiziarie degli Stati membri;
Cedefop - Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale: istituito nel 1975, il Cedefop ha sede a Salonicco, in Grecia. Suo compito è diffondere informazioni e analisi sui sistemi, le politiche, la ricerca e le pratiche di istruzione e formazione professionale ed assistere gli specialisti del settore affinché sviluppino e migliorino i sistemi di istruzione e formazione professionale in Europa. Il Cedefop gestisce inoltre il sito interattivo European Training Village (ETV);
EUROFOUND - Fondazione europea per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro: istituita nel 1975, l'Eurofound ha sede a Dublino. I suoi compiti sono: offrire consulenza ai responsabili delle politiche sociali e occupazionali, valutare e analizzare le condizioni di vita e di lavoro, riferire sugli sviluppi e le tendenze, contribuire al miglioramento della qualità della vita;
AEA - Agenzia europea dell'ambiente: istituita nel 1990, l'AEA ha sede a Copenaghen. Il suo compito è raccogliere e divulgare informazioni sulla situazione e l'evoluzione dell'ambiente in Europa. E' aperta anche ai paesi terzi che ne condividano il desiderio di tutelare l'ambiente. L'Islanda, il Liechtenstein e la Norvegia sono membri sin dagli inizi. L'agenzia collabora inoltre attivamente con altri organismi e organizzazioni internazionali del settore;
ETF - Fondazione europea per la formazione professionale: istituita nel 1990, l'ETF ha sede a Torino. La Fondazione sostiene il miglioramento della formazione professionale in oltre quaranta paesi terzi, fra cui i paesi delle regioni vicine come il Nord Africa, il Medio Oriente, i Balcani e l'ex Unione Sovietica. L'ETF mette a disposizione di questi paesi il suo bagaglio di conoscenza, know-how ed esperienza nella formazione al lavoro e nello sviluppo dei programmi di formazione permanente;
OEDT - Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze: istituito nel 1993, l'OEDT ha sede a Lisbona. Compito dell'Osservatorio è raccogliere e divulgare informazioni obiettive, affidabili e comparabili sulla droga e la tossicodipendenza in Europa. L'OEDT lavora in partenariato con paesi terzi e con organizzazioni internazionali quali il Programma dell'ONU per il controllo internazionale della droga (UNDCP), l'Organizzazione mondiale della sanità (OMS), il gruppo Pompidou del Consiglio d'Europa, l'Organizzazione internazionale delle dogane (OMD), l'Organizzazione internazionale di polizia criminale (Interpol) e l'Ufficio europeo di polizia (Europol);
EMEA - Agenzia europea di valutazione dei medicinali: istituita nel 1993, l'EMEA ha sede a Londra. Il suo compito è proteggere e promuovere la salute valutando i medicinali ad uso sia umano che veterinario. Nell'EMEA confluisce lo scibile scientifico di tutti i paesi dell'UE. Certe categorie di medicinali derivati dalle biotecnologie devono superare l'attento esame dell'EMEA prima di poter essere commercializzate nell'Unione Europea. Se l'agenzia certifica che il prodotto è sano e di qualità, la Commissione europea ne autorizza la vendita in tutti i paesi dell'UE. Questo tipo di autorizzazione è necessaria anche per coloro che intendano introdurre sul mercato altri medicinali innovativi. Molti dei medicinali convenzionali sono autorizzati alla vendita dai singoli Stati membri. L'EMEA collabora alla gestione di un sistema di riconoscimento reciproco per questi nulla osta nazionali;
UAMI - Ufficio per l'armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli): istituito nel 1994, l'UAMI ha sede ad Alicante, in Spagna. Compito dell'UAMI è registrare i marchi e i disegni comunitari. Il sistema del "marchio comunitario" semplifica la vita alle imprese europee e ne riduce i costi. Il fabbricante che voglia proteggere il suo marchio in Europa non deve più registrarlo in ogni paese dell'UE, basta che si rivolga all'UAMI e chieda il marchio "comunitario", ossia il diritto di vietare ad altre imprese di utilizzare un marchio simile o identico al suo in tutta l'Unione Europea;
EU-OSHA - Agenzia europea per la sicurezza e la salute sul lavoro: istituita nel 1994, l'EU-OSHA ha sede a Bilbao, in Spagna. Nessun paese potrebbe affrontare da solo la vasta gamma di problematiche legate alla salute e alla sicurezza sul lavoro che interessano l'Europa odierna. L'agenzia è stata per l'appunto creata perché l'enorme bagaglio di conoscenze e informazioni dell'Europa andasse a beneficio di tutti, specie con riguardo alla prevenzione. Oltre a gestire una vasta rete di siti dedicati, l'agenzia dirige un programma dinamico di pubblicazioni che vanno dalle relazioni specialistiche al materiale promozionale nell'ampio settore della sicurezza e salute sul lavoro. L'agenzia è diretta da un consiglio di amministrazione nel cui ambito sono rappresentati sindacati, datori di lavoro, governi degli Stati membri e la Commissione europea;
UCVV - Ufficio comunitario delle varietà vegetali: istituito nel 1994, l'UCVV ha sede a Angers, in Francia. Il suo compito è amministrare un regime comunitario di privativa per i ritrovati vegetali, ossia una forma di proprietà industriale per le varietà vegetali. L'UCVV funziona come l'Ufficio per l'armonizzazione nel mercato interno poiché rilascia titoli per la tutela della proprietà industriale di ogni nuova varietà ammissibile. La privativa concessa resta valida per un periodo di 25-30 anni;
CdT - Centro di traduzione degli organismi dell'Unione europea: istituito nel 1994, il CdT ha sede a Lussemburgo. Dotato di risorse finanziarie proprie, il Centro è stato creato per far fronte al fabbisogno di traduzione degli organismi comunitari decentrati. Può anche fornire servizi alle istituzioni e organi dell'UE che già dispongono di servizi di traduzione propri, secondo accordi di cooperazione conclusi su base volontaria;
EAR - Agenzia europea per la ricostruzione: istituita nel 1999, l'EAR ha sede a Salonicco e centri operativi a Belgrado, Pristina, Podgorica e Skopje. Il suo compito principale è gestire i principali programmi dell'UE di aiuto alla ricostruzione nei paesi dei Balcani devastati dalle guerre recenti. L'EAR riferisce al Consiglio dell'Unione europea e al Parlamento europeo ed è gestita da un consiglio di direzione composto dalla Commissione europea e da rappresentanti degli Stati membri. L'agenzia amministra un programma di assistenza con un bilancio annuale di 1,6 miliardi di euro;
EUMC - Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia: istituito nel 1997, l'EUMC ha sede a Vienna. Sua missione principale è fornire all'UE e agli Stati membri dati oggettivi, affidabili e comparabili sul razzismo, la xenofobia e l'antisemitismo in Europa ed elaborare strategie a livello europeo per far fronte a questi fenomeni. L'EUMC studia l'impatto e l'evoluzione del razzismo e della xenofobia e ne analizza cause, conseguenze ed effetti, mette in luce e divulga le pratiche migliori con riguardo all'integrazione degli immigrati e delle minoranze etniche e religiose. Centro nevralgico delle attività dell'EUMC è la rete europea di informazione sul razzismo e la xenofobia (RAXEN), che consta di 15 uffici nazionali di coordinamento o punti focali nazionali il cui compito è raccogliere, coordinare e divulgare informazioni nel rispettivo paese;
EFSA - Autorità europea per la sicurezza alimentare: l'EFSA è operativa dal 2002 e ha temporaneamente sede a Bruxelles. Compito principale dell'EFSA è fornire consulenze scientifiche indipendenti su qualunque argomento attinente alla sicurezza alimentare. Essa elabora analisi dei rischi sulla catena alimentare e valutazioni scientifiche di tutte le questioni che potrebbero incidere sulla sicurezza alimentare. Le sue attività riguardano tutte le fasi della produzione e dell'approvvigionamento alimentare, dalla produzione primaria al consumatore finale, passando per la sicurezza degli alimenti per gli animali. L'EFSA raccoglie inoltre dati e informazioni dal mondo intero, seguendo nel contempo gli sviluppi della ricerca scientifica, e condivide gli esiti delle sue ricerche non solo con esperti e responsabili politici, ma anche con il pubblico in generale;
AESM - Agenzia europea per la sicurezza marittima: istituita nel 2002, l'AESM intende migliorare il sistema generale di sicurezza marittima nell'UE per ridurre i rischi di incidenti marittimi, inquinamento marino causato dalle navi e perdita di vite umane in mare. L'agenzia fornisce consulenze tecniche e scientifiche nel quadro del costante sviluppo e aggiornamento della legislazione UE, in particolare assiste la Commissione europea nel monitoraggio delle azioni degli Stati membri e dei paesi candidati e offre consulenza ai loro governi. Fra le varie funzioni, l'AESM contribuisce allo sviluppo di una metodologia comune per le indagini sugli incidenti marittimi e all'istituzione di un sistema di informazione sul traffico navale nell'Unione Europea;
AESA - Agenzia eruopea per la sicurezza aerea: istituita nel 2002, il suo compito è contribuire allo sviluppo di norme di sicurezza aerea e aiutare la Commissione europea a verificare la corretta applicazione delle norme UE. Presta assistenza tecnica alle organizzazioni internazionali competenti per la sicurezza dell'aviazione civile e la protezione ambientale e collabora con le autorità aeronautiche dei paesi terzi. L'AESA è abilitata a svolgere certi compiti esecutivi, come rilasciare "certificati del tipo" per prodotti aeronautici, laddove l'azione comune è più efficace dell'azione individuale degli Stati membri;
ENISA - Agenzia europea per la sicurezza delle reti e dell'informazione: istituita nel 2004, avrà sede a Eraklion, in Grecia. La sua missione è di assistere la Commissione europea nel compito di assicurare un livello particolarmente elevato di sicurezza delle reti e dell'informazione. L'Agenzia contribuirà pertanto allo sviluppo di una cultura della sicurezza delle reti e dell'informazione a beneficio dei cittadini, dei consumatori, delle imprese e delle organizzazioni del settore pubblico dell'Unione Europea, contribuendo in tal modo all'ordinato funzionamento del mercato interno.
Il futuro dell'Unione Europea
L'attuale sistema decisionale dell'Unione Europea è frutto di un'evoluzione di oltre mezzo secolo. La concezione della struttura e delle modalità di funzionamento delle istituzioni e organi europei risale agli anni Cinquanta, quando la comunità constatava di soli sei paesi membri (Germania, Francia, Italia, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi). Con il tempo, l'Unione Europea si è poi ampliata ben cinque volte per raggiungere gli attuali 25 Stati membri (ai sei fondatori si sono aggiunti Danimarca, Regno Unito, Irlanda, Grecia, Spagna, Portogallo, Austria, Finlandia, Svezia, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria).
Il trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore il 1° febbraio 2003, ha già fatto qualche passo nel senso di una riforma, approntando il quadro istituzionale dell'Unione Europea in vista del suo ultimo allargamento nel 2004; ma è parso comunque necessario organizzare anche un dibattito più vasto e approfondito sul futuro dell'Europa, per garantire decisioni democratiche ed un efficace funzionamento delle istituzioni in un'Unione con un numero pressoché doppio di Stati membri e quasi mezzo miliardo di cittadini.
Il 15 dicembre 2001, a Laeken (Belgio), il Consiglio europeo, approvando la "Dichiarazione sul futuro dell'Unione Europea" ha impegnato l'UE a diventare più democratica, trasparente ed efficace e ad aprire la via verso una Costituzione per i cittadini europei. I capi di Stato e di governo, degli allora quindici paesi membri, hanno deciso a tal fine di convocare una "Convenzione europea" che riunisse le parti principali coinvolte nel dibattito, per esaminare le questioni essenziali che solleva lo sviluppo futuro dell'Unione Europea e ricercare varie risposte possibili presentate nel progetto di trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa. Si trattava di apportare risposte chiare e consensuali a quesiti fondamentali, in particolare:
- come organizzare la ripartizione delle competenze tra l'Unione Europea e gli Stati membri;
- come definire meglio i rispettivi compiti tra le istituzioni europee;
- come assicurare la coerenza e l'efficacia dell'azione esterna dell'Unione Europea.
La Convenzione europea, riunita dal febbraio 2002 al luglio 2003, sotto la presidenza di Valéry Giscard d'Estaing, ha così formulato un progetto di trattato costituzionale. Tale progetto di Costituzione europea è servito da base di lavoro ai negoziati della Conferenza intergovernativa (CIG), composta dai capi di Stato e di governo degli Stati membri e di quelli in via di adesione, allo scopo di modificare i trattati europei esistenti.
Avviata il 4 ottobre 2003 durante la Presidenza italiana dell'Unione Europea, la CIG ha adottato il testo della Costituzione all'unanimità nel corso del Consiglio europeo di Bruxelles del 18 giugno 2004. Il testo entrerà in vigore soltanto quando sarà stato ratificato in ogni Stato membro, in conformità con le rispettive disposizioni costituzionali (approvazione in sede parlamentare e/o referendum). Il "trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa" sarà firmato il 29 ottobre 2004 a Roma.
Tale testo potrà entrare in vigore unicamente un anno dopo che abbia avuto luogo l'ultima ratifica nazionale, nel frattempo resta in vigore il trattato di Nizza.
Fonte: Commissione europea, Come funziona l'Unione europea - Guida del cittadino alle istituzioni dell'UE, giugno 2005, Bruxelles.
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