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.:: Ruolo della Commissione Europea ::. | |
Di cosa si occupa la Commissione europea
La Commissione europea è l’istituzione politicamente indipendente che rappresenta e tutela gli interessi generali dell’Unione Europea. E’ la forza motrice del sistema istituzionale dell’UE, propone cioè le leggi, le politiche e i programmi d’azione ed è responsabile dell'attuazione delle decisioni del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione europea.
Come il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea, la Commissione europa nasce negli anni '50 dai trattati istitutivi dell'Unione Europea.
La Commissione europea è uno degli organi chiave del sistema istituzionale europeo, incarna e difende l'interesse generale dell'UE e svolge un ruolo di impulso nel processo di integrazione europea. Propone le direzioni da prendere e attua le decisioni del Parlamento europeo e del Consiglio dell'Unione europea. La Commissione europea provvede all’attuazione delle politiche comuni, cura l’esecuzione del bilancio e gestisce i programmi comunitari. Per l’esecuzione concreta delle politiche e dei programmi, la Commissione europea fa ampio affidamento sulle amministrazioni nazionali.
In qualità di organo esecutivo, la Commissione europea è il fondamentale centro di spesa per l'attuazione delle politiche comunitarie. E' pertanto l'organo che promuove, coordina ed amministra l'erogazione dei finanziamenti europei. La Commissione europea gode di un'autonomia politica totale. Essa agisce nel solo interesse generale dell'Unione Europea e non riceve istruzioni da nessun governo o organismo degli Stati membri.
La Commissione europea assolve quattro funzioni fondamentali:
Propone gli atti legislativi al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea:
Il trattato conferisce alla Commissione europea il cosiddetto "diritto d'iniziativa", ossia la competenza esclusiva a redigere proposte di atti normativi europei che dovrà poi presentare al Parlamento europeo e al Consiglio dell'Unione europea. L'obiettivo di queste proposte legislative deve essere la difesa degli interessi dell'UE e dei suoi cittadini, non certo quello dei singoli paesi o settori industriali.
Perché decida di presentare una qualche proposta, la Commissione europea deve essere a conoscenza di situazioni o problemi in Europa e valutare se il mezzo più adeguato per porvi rimedio sia per l'appunto un intervento legislativo dell'UE. Per questo motivo è costantemente in contatto con un'ampia gamma di gruppi di interesse e organi consultivi, quali il Comitato economico e sociale europeo (costituito dai rappresentanti dei datori di lavoro e dei sindacati), e il Comitato delle regioni (composto invece da rappresentanti degli enti locali e regionali). La Commissione europea sollecita inoltre il parere dei parlamenti e governi nazionali.
La Commissione europea propone un'azione a livello dell'Unione Europea solo se reputa che gli obiettivi da raggiungere non possano essere più efficacemente realizzati con un intervento nazionale, regionale o locale. Il principio che consiste nell'agire al livello più basilare va sotto il nome di "principio di sussidiarietà".
Se invece, la Commissione europea giunge alla conclusione che l'intervento del legislatore europeo è necessario, allora redige una proposta diretta a porre rimedio alla situazione e soddisfare la più ampia gamma di interessi. Per gli aspetti tecnici, la Commissione europea si avvale della consulenza di esperti nell'ambito dei suoi vari comitati e gruppi di lavoro.
Dirige ed esegue le strategie politiche e il bilancio dell'Unione Europea:
In quanto organo esecutivo dell'Unione Europea, la Commissione europea amministra ed esegue il bilancio dell'UE e le politiche ed i programmi adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell'Unione europea. Sebbene la gestione pratica dei lavori e delle spese ricada perlopiù sulle autorità nazionali e locali, la Commissione europea resta pur sempre responsabile del controllo.
- Un esempio di politica condotta attivamente dalla Commissione europea è la concorrenza: la Commissione europea verifica la legalità di cartelli e concentrazioni e controlla che gli Stati membri non versino aiuti pubblici alle industrie, determinando distorsioni della concorrenza.
- Esempi di programmi promossi e gestiti dalla Commissione europea sono Interreg e Urban, per la creazione di partnership transfrontaliere fra regioni e il recupero di aree urbane depresse, ma anche Erasmus, programma di scambio di studenti fra Università europee.
La Commissione europea amministra il bilancio sotto l'occhio vigile della Corte dei conti europea. Obiettivo di entrambe le istituzioni è garantire una corretta gestione finanziaria. E il Parlamento europeo dà alla Commissione europea lo scarico sull'esecuzione del bilancio solo se è soddisfatto della relazione annuale della Corte dei conti europea.
Vigila sull’applicazione del diritto europeo in tutti gli Stati membri (insieme con la Corte di giustizia delle Comunità europee):
La Commissione europea è "custode dei trattati". In altri termini, spetta ad essa e alla Corte di giustizia delle Comunità europee garantire che il diritto europeo sia correttamente applicato in tutti gli Stati membri.
Se scopre che uno Stato membro non applica la normativa dell'UE in questo o quel settore, venendo così meno ai propri obblighi giuridici, fa il necessario perché la situazione sia corretta. Anzitutto avvia il cosiddetto "procedimento di infrazione", manda cioè una lettera ufficiale al governo interessato in cui fa presente di aver motivi per credere che il suo paese stia violando la legislazione europea e fissa un termine entro il quale dovrà pervenirle una risposta dettagliata.
Se il procedimento non basta a correggere la situazione, la Commissione europea si vede obbligata a deferire il caso alla Corte di giustizia delle Comunità europee che ha la facoltà di irrogare sanzioni pecuniarie. Le sentenze della Corte sono vincolanti per gli Stati membri e le istituzioni dell'UE.
Rappresenta l’Unione Europea a livello internazionale, per esempio nei negoziati con paesi terzi per la conclusione di accordi:
La Commissione europea è un importante portavoce dell'Unione Europea sulla scena mondiale: gli Stati membri riescono infatti, grazie ad essa, a esprimersi con un'unica voce in contesti internazionali come l'Organizzazione mondiale del commercio.
La Commissione europea è competente anche a negoziare gli accordi internazionali per conto dell'Unione Europea. Un esempio è l'accordo di Cotonou che stabilisce le condizioni per un'importante partnership di cooperazione economica e commerciale fra l'UE e i paesi in via di sviluppo dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico.
Come è organizzato il lavoro della Commissione europea
La Commissione europea ha sede a Bruxelles, ma ha uffici anche a Lussemburgo, rappresentanze in tutti i paesi dell’Unione Europea e delegazioni in molte delle capitali del mondo.
I membri della Commissione europea vengono chiamati informalmente “commissari”. Sono personalità politiche nei rispettivi paesi d’origine, possono essere stati anche ministri di governo, ma in qualità di membri della Commissione europea si impegnano ad agire nell’interesse generale dell’Unione Europea e non sollecitano né accettano istruzioni dai governi nazionali. La squadra dei commissari (il cd. “collegio”) si riunisce una volta a settimana, di solito il mercoledì a Bruxelles. Ogni commissario espone i punti all’ordine del giorno per le politiche di sua competenza e il collegio prende una decisione per l’appunto collegiale.
Ogni cinque anni viene nominata una nuova Commissione europea, entro sei mesi dalle elezioni del Parlamento europeo. La procedura prevede che i governi degli Stati membri stabiliscono insieme chi sarà il presidente della nuova Commissione europea; il presidente designato, di comune accordo con i governi degli Stati membri, sceglie gli altri membri della Commissione europea e il nuovo Parlamento europeo incontra quindi tutti i membri ed esprime un parere sull’intero “collegio”. Dopo aver ottenuto la fiducia del Parlamento europeo, la nuova Commissione europea può ufficialmente assumere le sue funzioni.
La Commissione europea è politicamente responsabile dinanzi al Parlamento europeo, che ha il potere di sollevarla dalle sue funzioni adottando una mozione di sfiducia. La Commissione europea assiste a tutte le sedute del Parlamento europeo, nel corso delle quali può essere chiamata a chiarire o giustificare le sue politiche e risponde regolarmente alle interrogazioni scritte e orali che le sono rivolte dagli eurodeputati.
Fino al 1° maggio 2004 la Commissione europea constatava di 20 commissari, due per ciascuno degli Stati membri più popolosi (Francia, Germania, Italia, Spagna e Regno Unito) e uno per ciascuno degli altri paesi dell'UE. Con l'adesione dei dieci nuovi Stati membri, il numero dei commissari è stato incrementato di dieci unità. Una Commissione europea con troppi membri non riuscirebbe tuttavia a lavorare efficientemente e se questo sistema fosse restato in vigore, la Commissione sarebbe stata troppo grande, con un totale di 30 membri.
Per questo motivo è stato deciso, con il trattato di Nizza, che, con l'entrata in carica della nuova Commissione europea 2004 – 2009, dal 1° novembre 2004, vi sarà un solo commissario per Stato membro (per un totale di 25 membri). E che non appena l’Unione Europea raggiungerà i 27 Stati membri (con l'adesione futura della Bulgaria e della Romania), il Consiglio dell’Unione europea deciderà all’unanimità il numero massimo di commissari. Questi dovranno essere meno di 27 e la loro nazionalità sarà stabilita da un sistema di rotazione assolutamente equanime fra gli Stati membri.
Il trattato di Nizza ha altresì deciso di rafforzare i poteri del presidente, misura indispensabile per garantire la coerenza e la collegialità di un consesso di oltre venti persone. Spetterà così al presidente della Commissione europea decidere quale commissario sarà responsabile di una determinata politica e procedere eventualmente a un “rimpasto” delle competenze durante il mandato. Avrà inoltre facoltà, previa approvazione del collegio, di chiedere a un commissario di presentare le dimissioni.
Il 12 agosto 2004, il portoghese José Manuel Barroso è stato designato presidente della nuova Commissione europea. A lui spetta il compito di elaborare la lista degli altri 24 commissari (uno per Stato membro), affinché la nuova Commissione europea possa entrare in carica, fatto salvo la fiducia e il voto di approvazione del Parlamento europeo, il quale può votare soltanto l'intero collegio e non i singoli commissari. La nuova Commissione sarebbe dovuta entrare in carica il 1° novembre 2004, tuttavia il neoeletto presidente ha richiesto al Parlamento europeo maggiore tempo per costituire un collegio destinato a ricevere la fiducia richiesta. Il 19 novembre 2004 la nuova lista dei membri dell’esecutivo ha ricevuto l’approvazione del Parlamento europeo, in un clima di soddisfazione delle istituzioni europee. La squadra dei nuovi commissari, il cui mandato decorre dal 22 novembre 2004 e scade il 31 ottobre 2009, si è messa subito al lavoro per elaborare la sua visione politica e un programma dettagliato per i prossimi cinque anni. Secondo il "trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa", lo spagnolo Javier Solana, Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune, entrerà a far parte della Commissione europea come vice-presidente dopo la ratifica della Costituzione.
Il lavoro quotidiano della Commissione europea è svolto dal complesso del suo personale, fatto di funzionari amministrativi, esperti, traduttori, interpreti e segretari. I funzionari europei sono circa 24.000; possono sembrare tanti, in realtà sono meno degli impiegati comunali di molte città europee di media dimensione. Tutt’altro che burocrati senza volto, i funzionari europei sono normali cittadini dei vari Stati membri, selezionati con appositi concorsi, che lavorano per costruire insieme un’Unione Europea forte ed efficace. Benché la maggior parte del personale della Commissione europea sia stabilito a Bruxelles, circa 2.000 funzionari si trovano a Lussemburgo e vi sono uffici di rappresentanza della Commissione europea in tutti gli Stati membri. Vi sono inoltre più di 100 delegazioni in tutto il mondo, che si occupano di questioni come il commercio, lo sviluppo e l’aiuto umanitario.
Il collegio dei 25 membri della Commissione europea si avvale di una struttura amministrativa composta da 36 dipartimenti chiamati "Direzioni generali" (DG) o "Servizi" (come, ad esempio, il Servizio giuridico), raggruppati in quattro macro-aree: Politiche, Relazioni esterne, Servizi generali e Servizi interni. Ogni Direzione generale o Servizio ha uno specifico portafoglio, ovvero si occupa di precisi settori politici, ed è sottoposta a un direttore generale, che a sua volta rende conto direttamente a uno dei commissari ai quali è affidata la responsabilità politica e operativa per una o più Direzioni generali o Servizio. Rispetto ai segretariati delle normali organizzazioni internazionali, la Commissione europea possiede risorse finanziarie proprie ed è pertanto molto più autonoma.
Sono le DG che di fatto concepiscono e redigono le proposte legislative della Commissione europea, le quali diventano però ufficiali solo quando sono adottate dal collegio nelle riunioni settimanali.
La procedura è più o meno questa: supponiamo che la Commissione europea reputi necessario l'intervento normativo dell'UE per prevenire l'inquinamento dei fiumi europei. Spetterà allora al direttore generale della DG Ambiente elaborare una proposta sulla base di ampie consultazioni con gli industriali e gli agricoltori europei, i ministri dell'ambiente degli Stati membri e le organizzazioni ambientalistiche. La bozza di legge sarà quindi discussa con tutti i dipartimenti interessati ed eventualmente modificata. Sarà poi verificata dal Servizio giuridico e dal "gabinetto" (collaboratori politici di fiducia) dei commissari.
Quando la proposta è pronta, il segretario generale la iscriverà all'ordine del giorno della prima riunione utile della Commissione europea. In quell'occasione, il commissario all'ambiente illustrerà ai colleghi i perché della proposta e il collegio la discuterà. Se c'è consenso, il collegio adotta la proposta e il documento viene trasmesso al Consiglio dell'Unione europea e al Parlamento europeo per approvazione. Se invece c'è disaccordo fra i commissari, il presidente metterà la proposta ai voti. Se la maggioranza dei commissari sono favorevoli, la proposta sarà adottata, dopodiché goderà dell'appoggio incondizionato di tutta la Commissione europea.
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L'esecuzione del bilancio dell'Unione Europea
L'esecuzione del bilancio dell'Unione Europea è un compito istituzionale della Commissione europea, che vi provvede sotto la propria responsabilità e con il costante obiettivo di garantire la massima efficacia alle spese comunitarie. I programmi comunitari sono attuati dalle varie Direzioni generali e dai Servizi della Commissione europea, i quali gestiscono, ciascuno nel proprio settore, gli stanziamenti previsti. La Direzione generale del bilancio ha il compito di definire la normativa finanziaria e di bilancio, di promuovere la sana gestione finanziaria all'interno della Commissione europea, di seguire la procedura annuale per lo stabilimento del bilancio e di presentare i rendiconti annuali.
La Commissione europea non è, tuttavia, libera di gestire il bilancio a suo piacimento: in ogni fase essa deve dar prova di trasparenza e rendere conto al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea, che decidono congiuntamente in merito alle entrate da acquistare e alle spese da erogare, ed ha il compito di amministrare il bilancio sotto l'occhio vigile della Corte dei conti europea.
La procedura di adozione del bilancio comunitario prevede il seguente iter: la Commissione europea elabora il "progetto preliminare di bilancio" (PPB) verso il mese di maggio, basandosi su una stima delle necessità e delle priorità politiche dell'Unione Europea per l'anno successivo. Questo documento è presentato al Consiglio dell'Unione europea, che lo esamina e vara verso il mese di luglio un "progetto di bilancio", che viene trasmesso al Parlamento europeo.
A questo punto del processo, il bilancio annuale dell'Unione Europea viene discusso congiuntamente dal Consiglio dell'Unione europea e dal Parlamento europeo in due letture successive del progetto di bilancio. Qualora le due istituzioni non siano d'accordo, le norme prevedono che il Consiglio dell'Unione europea prenda la decisione finale sulle "spese obbligatorie" (il 40% delle spese, principalmente la spesa agricola e le spese connesse ad accordi internazionali con paesi terzi) e il Parlamento europeo può solo proporre modifiche, mentre il Parlamento europeo ha l'ultima parola sulle "spese non obbligatorie" (il 60% delle spese) e provvede all'approvazione definitiva del bilancio globale, in dicembre. Infine, solo la firma del presidente del Parlamento europeo rende esecutivo il bilancio dell'Unione Europea.
Dopo aver approvato il bilancio, il Parlamento europeo, tramite la sua commissione per il controllo dei bilanci (COCOBU), controlla anche il buon impiego del denaro pubblico. In concreto, ciò significa che esso esercita un controllo continuo sulla gestione degli stanziamenti, conduce un'azione permanente per il miglioramento della prevenzione, dell'individuazione e della repressione delle frodi e procede alla valutazione degli effetti dei finanziamenti operati a partire dal bilancio europeo. Il Parlamento europeo procede quindi annualmente a una valutazione della responsabilità politica della Commissione europea, esaminando il modo in cui la Commissione europea ha gestito il bilancio nell'anno precedente e curato la sua esecuzione, basandosi sulla relazione annuale della Corte dei conti europea. Solo se è soddisfatto della relazione annuale, il Parlamento europeo assegna alla Commissione europea lo "scarico" sull'esecuzione del bilancio.
La Commissione europea è poi soggetta a controlli finanziari indipendenti e rigorosi, sia interni che esterni. In primo luogo, le operazioni di spesa e di entrata del bilancio dell'Unione Europea sono soggette ad un controllo in seno alla Commissione europea, che mira a garantire il conseguimento degli obiettivi in maniera economica, efficace ed efficiente, una corretta tutela del patrimonio nonché la legittimità, la regolarità e la giustificazione delle operazioni. All'interno della Commissione europea, il Servizio di audit interno si adopera per sviluppare una cultura di gestione efficace ed efficiente e per valutare il funzionamento di tutti i servizi e verificare i loro sistemi di controllo interno.
Il controllo esterno alla Commissione europea è svolto, invece, dalla Corte dei conti europea, che ha il compito di espletare un controllo indipendente sui conti dell'Unione Europea. Tale controllo non ha carattere giurisdizionale in quanto la Corte dei conti europea non dispone di alcun potere di sanzione.
Il ruolo principale della Corte dei conti europea è accertare se il bilancio dell’Unione Europea sia stato eseguito correttamente. La Corte dei conti europea controlla pertanto la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese della UE e accerta la sana gestione finanziaria da parte delle istituzioni europee. In tal modo garantisce che il sistema dell'Unione Europea operi con efficienza e trasparenza. I suoi lavori sono pubblicati sotto forma di relazioni generali annuali e di relazioni speciali dedicate ad una politica particolare. La Corte dei conti europea esprime inoltre il proprio parere sulla gestione finanziaria del bilancio europeo. A questo titolo, rende ogni anno una "dichiarazione di affidabilità" basata su un esame diretto delle transazioni finanziarie, che presenta alle autorità di bilancio (Consiglio dell'Unione europea e Parlamento europeo).
Fonte: Commissione europea, Come funziona l'Unione europea - Guida del cittadino alle istituzioni dell'UE, giugno 2005, Bruxelles; Commissione europea, Al servizio dei cittadini europei – Che cosa fa per te la Commissione europea, giugno 2005, Bruxelles; Commissione europea, L'Europa e il suo bilancio: a cosa servono i vostri soldi?, pagg. 5-7, febbraio 2000, Bruxelles; sito web della Commissione europea.
Links utili
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